Internacionales

Crimea: Análisis de un referéndum

Por: Nicolas Boeglin
Profesor de Derecho Internacional Público
Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica.

Publicado el: Viernes, 21 de marzo del 2014

En medio de amenazas de sanciones por parte de la Unión Europea y de Estados Unidos contra Rusia, fuentes de prensa indicaron que el 95,5% de los votantes en Crimea optó el pasado fin de semana por la anexión a Rusia en la consulta del 16 de marzo (ver nota de prensa). Se trata de un referéndum que ha sido sumamente cuestionado por la Unión Europea y por Estados Unidos, objeto de un intento de frenar su realización un día anterior desde las mismas Naciones Unidas. De manera solidaria con las autoridades de Ucrania (y algo solitaria en relación al resto de América Latina), Costa Rica había externado mediante comunicado de prensa oficial su preocupación el pasado 4 de marzo pasado al declarar que: “El Gobierno de Costa Rica ha seguido con extrema preocupación el desarrollo de los acontecimientos de las últimas semanas en Ucrania, en particular la reciente violación a su soberanía e integridad territorial por parte de fuerzas extranjeras desplegadas en Crimea” (ver nota del 4/3/2014 de Elpais.cr).


El fracasado intento ante el Consejo de Seguridad
:

A 24 horas de realizarse la consulta en Crimea, una resolución impulsada por Estados Unidos ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ver sitio oficial) objetando las condiciones en las que se iba a realizar esta consulta fue objeto de una larga sesión sabatina (post veto), bajo la Presidencia de Luxemburgo: el video completo de dicha sesión disponible  aquí permite valorar las posiciones presentadas. Previsible, el veto inicial de Rusia  ante los demás miembros del Consejo de Seguridad impidió la adopción de esta resolución por parte del Consejo de Seguridad. La sesión se limitó a escuchar las exposiciones de los demás Estados miembros, iniciando los representantes de Estados Unidos, seguidos por los de Francia y de Reino Unido y delegados de miembros no permanentes (Lituania, Ruanda, luego China, seguida luego por Chile, Argentina, Australia, Corea del Sur, Nigeria, Chad, Jordania, Luxemburgo). Al final, el delegado invitado de Ucrania tuvo la posibilidad de exponer su posición, y el representante de Rusia de contestar algunas aseveraciones hechas. Pese a 13 votos a su favor de los 15 posibles en el Consejo de Seguridad (ver nota de prensa), el repentino intento del 15 de marzo de Estados Unidos fue vetado: la resolución, cuyo texto fue considerado como “blando” por algunos analistas de prensa en España al no referirse expresamente a Rusia, llamaba expresamente a no reconocer los resultados de la consulta prevista en Crimea debido a la “falta de validez” de dicha consulta.  Leemos en el mismo comunicado oficial de las Naciones Unidas sobre esta resolución que: “The resolution would have reaffirmed Ukraine’s “sovereignty, independence, unity and territorial integrity” and declared that Sunday’s referendum which could lead to Crimea’s break with Ukraine and union with Russia, “can have no validity”. El representante de Rusia aprovechó la oportunidad para hacer un breve recuento sobre la situación en Crimea desde la desaparición de la Unión Soviética en 1991, antes de que la Presidenta diera el espacio para el voto del texto, cuyo veto era iminente: en el mismo comunicado leemos que “Speaking ahead of the vote, Russian Permanent Representative to the UN, Vitaly Churkin, said it was “no secret” that Russia was planning to vote against the draft. He added that Moscow would respect the decision of the Crimeans but could not accept the basic assumption of the draft resolution which aimed “to declare illegal the planned March 16 referendum where residents of the Republic of Crimea should decide on their future” (Nota 1). China por su parte abogó por una solución política negociada con una propuesta en aras de conciliar ambas partes. Sin desmerecer la labor del servicio de prensa de las Naciones Unidas, se recomienda un repaso cuidadoso del video que contiene la sesión del Consejo de Seguridad del 15 de marzo. Ello en aras de evidenciar interesantes omisiones de algunas cadenas de noticia internacionales sobre el contenido de esta cita diplomática sabatina.

Como bien se sabe, al igual que China, Estados Unidos, Francia y Reino Unido, Rusia es uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad al que la Carta de las Naciones de 1945  les reconoce el derecho a veto. Este derecho al veto explica que por ejemplo el Consejo de Seguridad difícilmente se pronuncie de manera vehemente sobre lo que ocurre en Cisjordania y en Gaza (veto de Estados Unidos), sobre lo que ocurre en Darfur (veto de China), sobre la situación en Siria (veto de Rusia) o, en el pasado, sobre lo que ocurría en algunos Estados aliados de Francia o del Reino Unido (veto de uno u otro), entre muchas situaciones que sacuden regularmente a la sociedad internacional. Remitimos al lector a un muy completo estudio del 2008 publicado en el Anuario Colombiano de Derecho Internacional de la profesora María Isabel Torres Cazorla, titulado “El derecho de veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: la historia de la válvula de seguridad que paralizó el sistema”  (Nota 2). Este estudio permite valorar con mucha mayor precisión algunas ideas (algo equivocadas…) sobre quiénes han usado de manera mucho más sostenida y reiterada que otros el derecho al veto en los últimos decenios con la finalidad de proteger a sus aliados o resguardar sus intereses geopolíticos.


La independencia previa de Crimea, como parte de una estrategia

Se lee en medios de prensa que fueron dos las preguntas hechas a la población de Crimea el pasado Domingo 16 de marzo: “¿Está usted a favor de la reunificación de Crimea con Rusia como sujeto de la Federación Rusa?”, reza la primera opción de la papeleta. La otra pregunta es: “¿Está usted a favor de restablecer la Constitución de 1992 y el estatus de Crimea como parte de Ucrania previsto en ella?” (ver nota de prensa). No obstante, cabe recordar que previo a esta consulta, el pasado 6 de marzo, el Parlamento local proclamó la independencia de Crimea, refiriéndose expresamente al precedente del Kosovo del 2008. Se recomienda al respecto la lectura de la entrevista al Director del CEDIN (Francia) Jean-Marc Thouvenin en relación a los alcances de la comparación entre ambas situaciones (Kosovo y Crimea), publicada en La Razón. Sobre el curioso efecto de “paralelismo inversa” de las motivaciones y justificaciones dadas por los Estados que reconocieron a Kosovo en Febrero del 2008 en relación a los que objetaron ese mismo reconocimiento, y las motivaciones que llevaron a otro grupo de Estados a reconocer a Abjasia y a Osetia del Sur 6 meses más tarde (mientras otros  objetaban este reconocimiento) remitimos al lector al interesante artículo del profesor Olivier Corten (Bélgica) – en francés – titulado: “Déclarations unilaterales d´indépendance et reconnaissances prématurées: du Kosovo  à  l´Ossétie du Sud et à l´Abkhazie”. Veremos en algunas líneas más abajo que algunos reconocimientos “prematuros” provinieron en ambos casos de Centroamérica.

El texto de la proclamación de independencia de Crimea del 6 de marzo refiere además a otras herramientas del derecho internacional público: se hace una referencia a la Carta de las Naciones Unidas, al principio del derecho a la libre determinación de los pueblos. Se lee en efecto que: “Leur texte invoque la Charte des Nations unies et « toute une série d’autres documents internationaux établissant le droit des peuples à l’autodétermination », ainsi que l’avis rendu par la Cour internationale de justice le 22 juillet 2010, selon lequel « la proclamation unilatérale d’indépendance par une partie d’un Etat ne viole aucune norme du droit international».


El significado de la mención al precedente de Kosovo:

La referencia a la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia (ver aquí el texto completo) sobre la declaración unilateral de Kosovo del 22 de julio del 2010 (declarada conforme al derecho internacional por 10 votos contra 4 por los jueces de la CIJ) merece mención aparte. Esta polémica opinión consultiva de la CIJ del 2010  (Nota 3) es llamada a formar parte de la batería de argumentos que esgrimirá muy probablemente Rusia en los próximos días, intentando así poner en jaque a varias cancillerías de Europa: muchas de estas apoyaron abiertamente la independencia de Kosovo en el 2008. Lo volvieron a hacer de manera fundamentada desde el punto de vista jurídico ante la CIJ bajo la forma de opiniones jurídicas (ver listado de posiciones de Estados presentadas ante los jueces de La Haya durante el procedimiento consultivo). Por parte de América Latina, participaron, presentando sus opiniones a los jueces de la CIJ, únicamente: Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela (objetando cada uno por razones distintas la validez de la declaratoria de independencia de Kosovo desde el punto de vista del derecho internacional). De igual forma lo hizo España en un muy completo escrito (ver texto de su opinión jurídica y conclusiones, p.65) (Nota 4), exhibiendo así la comunidad iberoamericana del derecho internacional una coincidencia raramente vista ante los jueces del máximo tribunal de las Naciones Unidas. Ninguno de los Estados de América Latina que sí reconocieron la independencia de Kosovo, o que lo hicieron de manera “prematura” (para usar la expresión del profesor belga Olivier Corten) sintió necesidad alguna de hacerle llegar su opinión a los jueces de la CIJ. Bien lo vaticinada la profesora española Carmen López-Jurado Romero de la Cruz en las conclusiones de su artículo (p. 28) en relación a esta cuestionada decisión de la CIJ del 2010 que “legalizó” la proclamación de independencia de Kosovo: ”Lo grave del asunto es que la CIJ ha precisado que el principio de la integridad territorial queda relegado a las relaciones entre Estados y que, si se quiere otra situación en el estadio actual del DI, ésta debe pasar por una decisión del Consejo de Seguridad adoptada de conformidad con el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Vuelvo a recordar que el Consejo de Seguridad es un órgano político que está condicionado por un sistema de adopción de decisiones que confiere a cinco países –sus miembros permanentes- el derecho de veto. Por eso se puede cuestionar la opinión de los países que han apoyado la independencia de Kosovo cuando señalan que Kosovo es un caso único, y que no constituye un precedente, porque tampoco ellos están en condiciones de asegurar que el Consejo de Seguridad vaya a actuar en este sentido ante situaciones similares. El futuro nos indicará hasta qué punto la independencia de Kosovo ha animado otros procesos de secesión”.


La batalla diplomática por venir:

El predecible reconocimiento de la independencia de Crimea por parte de Rusia formalizado mediante decreto del Presidente ruso este 19 de marzo, y el aún más probable reconocimiento de los resultados obtenidos en la consulta en Crimea por parte de Moscú darán posiblemente lugar a una nueva batalla diplomática para intentar frenar esta anexión de Crimea a Rusia: ello mediante el no reconocimiento formal por parte de otros Estados. La Unión Europea ha declarado desde ya “ilegal” esta consulta, Estados Unidos posiblemente se una a esta línea defendida por las máximas autoridades de la UE. Es también predecible que estas declaraciones vengan acompañadas de solicitudes a los demás Estados del planeta para no reconocer efecto alguno a la consulta realizada en Crimea. Como bien se sabe, el reconocimiento es un acto jurídico unilateral mediante el cual un Estado acepta que una situación de hecho surta algún efecto de tipo jurídico. La protesta por su parte busca, por el contrario, que dicha situación de hecho no surta efecto jurídico alguno. Leemos que en los últimos días China, Brasil y la India han optado por plantear una solución negociada mientras que Estados Unidos, Francia y Reino Unido consideran expulsar a Rusia del G-8.


El caso inédito de Centroamérica:

En el caso de la separación por parte de una provincia seguida por una proclamación de independencia, varios casos recientes han tenido algunas repercusiones en Centroamérica: Osetia del Sur y Abjasia, provincias de Georgia autoproclamadas independientes en agosto del 2008 son en la actualidad reconocidas por 6 Estados, entre los cuáles Nicaragua (y Venezuela en relación al resto de América Latina). Según el orden de los reconocimientos, Nicaragua fue el segundo Estado en hacerlo después de Rusia. Por su parte Costa Rica fue el primer Estado en el mundo (antes que Estados Unidos y Francia lo hicieran) en reconocer la independencia de Kosovo, proclamada por las autoridades kosovares en febrero del 2008. Al día de hoy, Kosovo cuenta con 107 reconocimientos de Estados, entre los cuales figuran por parte de América Latina únicamente los siguientes Estados: Colombia, Costa Rica, El Salvador, Haití, Honduras, Panamá, Perú y República Dominicana. Autores españoles habían sostenido en el 2008, así como varios especialistas en derecho internacional en muchas otras latitudes, que “en nuestra opinión la Declaración de Independencia de Kosovo es ilegal y contraria, por tanto, al Derecho internacional” (ver estudio muy completo de los profesores Cesáreo Gutiérrez Espada y Romualdo Bermejo García publicado por el Real Instituto del Cano). Esta posición pareciera aún mantenerse vigente para muchas cancillerías de América Latina, así como las de algunos países europeos que no han procedido a reconocer a la fecha a Kosovo como entidad soberana (Eslovaquia, España. Grecia, Rumanía entre otros).

Son varios los casos en la actualidad de Estados con un reconocimiento limitado por parte de los demás Estados, pero muy pocos los casos de declaraciones de independencia seguidas de anexiones “voluntarias” reconocidas como tal. La Unión Europea ha declarado el día anterior a la realización de la consulta en Crimea que la considera “ilegal” (ver nota de prensa). La diplomacia francesa por su parte ha denunciado la “ilegalidad” y ha advertido a Rusia de una peligrosa escalada: se lee que el jefe de la diplomacia francesa ha tildado de ‘”illégal” le référendum dimanche en Crimée en faveur d’un rattachement à la Russie, et appelé Moscou à “éviter une escalade inutile et dangereuse en Ukraine” (ver nota de prensa). Por su parte, conscientes del nerviosismo que puede imperar en sus respectivas tropas, los altos mandos militares de Ucrania y de Rusia han acordado una corta “tregua” en relación a movimientos de tropa, de aquí al 21 de marzo, día en que la Duma rusa conocerá del tema de la anexión de Crimea a Rusia (ver nota de prensa). En medio de la presión diplomática contra Rusia, vale la pena indicar que el pasado 13 de marzo, Ucrania presentó oficialmente un recurso inter-estatal contra Rusia ante la Corte Europea de Derechos Humanos (ver nota del boletín Sentinelle de la Sociedad Francesa para el Derecho Internacional – SFDI): es muy posible que Kiev haya optado por esta inusitada vía debido a la dificultades para presentar un caso contencioso contra Rusia ante la CIJ. Sus asesores legales deben tener muy presente el revés procesal sufrido por Georgia contra Rusia en años recientes ante la CIJ (Nota 5).


Conclusión

Más allá de argumentos políticos, es muy posible que, desde el punto de vista jurídico, el precedente de Kosovo del 2008 declarado  “legal” por la CIJ en el 2010 sea usado por Rusia para poner a prueba la consistencia de la posición de varios Estados europeos y de Estados Unidos ante sus respectivas opiniones públicas. De darse la eventualidad, es probable que Rusia refiera al caso del Kosovo ante cualquier tercero llamado a (intentar) mediar en esta delicada controversia que tiene en vilo a las cancillerías de todo el mundo.

En estos días, asistimos a una inusual batalla diplomática a nivel global, de una dureza y rudeza raramente vistas. Posiblemente, la medición de fuerzas y alianzas entre ambos bandos conlleve ahora fuertes presiones por parte de Estados Unidos y de la Unión Europea y de Rusia sobre los demás Estados para que se expresen en uno u otro sentido.  Ante la dureza de la ofensiva diplomática de estos días de Rusia, algunos historiadores recordarán muchas de los episodios que ocurrieron en el siglo XX en esa codiciada península en el Mar Negro. Tal vez algunos refieran también a la larga guerra de Crimea que opuso durante 3 años (1853-1856) el Imperio ruso a una coalición incluyendo al Imperio de Francia, al Imperio Otomano, al Reino de Piamonte-Cerdeña y al Reino Unido. Se trata de una las primeras guerras modernas (nuevas armas, nuevo tipo de heridas, uso de nuevo tipo de cañones, del ferrocarril, del telégrafo, apoyo de la marina) que dejo sus huellas en una ciudad como Paris (Nota 6). Otros historiadores posiblemente remonten un poco más el péndulo del tiempo y recordarán que en 1774, Caterina II de Rusia obligo al Imperio Otomano a reconocer la  independencia de esta estratégica península, para, en 1783, anexarla a su imperio y colonizarla con poblaciones rusas y ucranianas con el fin de desplazar a las poblaciones tártaras, (mayoritarias en aquella época y que hoy representan tan solo el 10% de la población en Crimea).

A diferencia de aquellos tiempos, hoy la batalla campal, por más intensa y descarnada sea, pareciera querer desplazarse hacia el terreno de lo político y de lo diplomático, no sin aprovechar de las nuevas formas de ofensivas  que permite la globalización, incluyendo la batalla informativa y mediática.

 

NOTAS

Nota 1: Nos permitimos reproducir el texto del comunicado de prensa de Naciones Unidas sobre esta resolución en español y que dice textualmente así: “Trece de los quince países miembros del Consejo votaron a favor del texto, que defendía la “soberanía, la independencia, la unidad y la integridad territorial” de Ucrania. Rusia, uno de los cinco miembros permanentes con derecho a veto, se pronunció en contra y China se abstuvo. El embajador ruso ante Naciones Unidas, Vitaly Churkin, sostuvo que el proyecto de resolución vulneraba el derecho a la “autodeterminación” de los ciudadanos de Crimea. “Me gustaría recordar que hasta 1954 Crimea formaba parte de Rusia. Pasó a integrar Ucrania, en violación de los estándares de la ley nacional y sin tener en cuenta la opinión de los ciudadanos de Crimea”, afirmó Churkin. Por su parte, el representante de Ucrania ante la ONU, Yuri Sergueév, subrayó que las acciones de Rusia en Crimea son contrarias a la integridad territorial de esa península y suponen una agresión. “Les insto a impulsar medidas y acciones en el Consejo de Seguridad y en las Naciones Unidas, así como en el contexto de negociaciones bilaterales, para hacer todo lo que esté en sus manos para parar al agresor, que está hoy aquí representado por la delegación rusa”, dijo Sergueév. La representante de Estados Unidos, Samantha Power, y su homólogo británico, Mark Lyall Grant, indicaron que el resultado de la votación del Consejo de Seguridad deja en evidencia el asilamiento de Moscú en lo relativo a la situación en Crimea. También mostró su disconformidad con el veto de Moscú el embajador de Francia ante la ONU, Gérard Araud, que afirmó que Rusia había “vetado la Carta de las Naciones Unidas”. El embajador de China ante la ONU, Liu Jieyi, indicó que su país aboga por una “solución equilibrada” y urgió a las partes en conflicto a evitar acciones que puedan provocar una escalada de la tensión. El texto vetado por Moscú fue presentado por Estados Unidos con el respaldo de todos los miembros de la Unión Europea, Japón y Turquía, entre otros países”. Texto del comunicado de prensa del 15 de marzo del 2014 disponible aquí.

Nota 2: Este artículo reviste enorme interés para los especialistas y estudiosos del derecho internacional y del funcionamiento del Consejo de Seguridad: se recomienda en particular el cuadro de la p. 84 sobre el uso hecho por los cinco miembros permanentes desde 1945 del derecho al veto, así como el cuadro muy detallado que se extiende por más de 15 páginas sobre las diversas situaciones objeto de un veto (pp. 67- 82). En caso de no encontrar el documento en línea en la red, puede ser solicitada una copia en PDF al siguiente correo electrónico: cursodicr@gmail.com

Nota 3: El texto completo de esta opinión consultiva de la CIJ del 2010 en español puede verse aquí. Remitimos al lector al número especial de la Revista Española de Derecho Internacional sobre esta polémica sentencia de la CIJ (ver primeras páginas con el índice disponible aquí). En un análisis crítico de esta opinión de la CIJ publicada por el profesor Pablo Moscoso, este especialista  no duda en concluir que: “No cabe duda, por otro lado, que han sido razones políticas las que han llevado a la Corte ha optar dar su respuesta como lo hizo, evitando tomar posición sobre si Kosovo es o no un Estado”. (Ver artículo). Remitimos de igual manera a  un artículo  muy crítico de la profesora Carmen López-Jurado Romero de la Cruz publicado en la Revista Electrónica de Estudios Internacionales (España), REEI, sobre esta insólita decisión de los jueces de La Haya. Similares posiciones de la doctrina se encuentran en revistas especializadas alemanas, belgas, francesas, italianas, suizas, entre otras.

Nota 4: Remitimos al lector a un artículo que desmenuza la posición jurídica defendida por España sobre Kosovo ante la CIJ: se trata del análisis de la profesora española Concepción Escobar Hernández , titulado ”La posición del Reino de España en el procedimiento consultivo: una aproximación general”. Texto integral del artículo disponible aquí.

Nota 5: El 12 de agosto del 2008, Georgia interpuso una acción contra Rusia ante la CIJ por violación a la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial de las Naciones Unidas. En su decisión sobre excepciones preliminares del 1ero de abril del 2011, por 10 votos contra 6, la CIJ se declaró incompetente (ver texto completo de la decisión).

Nota 6: desde la “Commune de Malakoff”, hasta el Pont de l´Alma y su estatua del “Zouave”, pasando por el Boulevard de Sebastopol, son muchos los monumentos y ejes viales parisinos que llevan el nombre de algunos episodios de esta cruenta guerra.

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