Como bien se sabe, los Estados, entidades políticas por definición, son entidades libres y soberanas, y por ende, sumamente susceptibles. Roces, tensiones y controversias que sacuden a la sociedad internacional encuentran a menudo su raíz en temas fronterizos y territoriales. A veces, un mapa colocado en una estampilla de correos oficiales, o una simple declaración oficial pueden dar lugar a notas de protestas, despertar y desatar pasiones en la opinión pública, sobre todo cuando las relaciones políticas entre Estados vecinos atraviesan momentos difíciles. Es en este marco, del que no escapan Costa Rica y Nicaragua, que quisiéramos ahondar brevemente sobre lo ocurrido la semana pasada.

La llamada a consulta del embajador anunciada por Costa Rica

Foto de acto oficial de presentación de credenciales del Embajador de Costa Rica en Nicaragua, febrero del 2013, tomada de La Nación.

Costa Rica anunció la semana pasada que llamó a consulta a su embajador en Managua, Javier Sancho, y que remitió una nota formal de protesta a Nicaragua. Esta nota indica, entre otros considerandos, que: “Mi país y mi Gobierno deploran esta nueva ofensiva actitud de Nicaragua, que se inscribe en la política de rechazo e irrespeto del Tratado de Límites de 1858 de la que su país viene haciendo gala, a través de la ocupación y posterior reivindicación de una parte de territorio costarricense en Isla Portillos, y de la violación de los derechos perpetuos de libre navegación costarricense en el Río San Juan, entre otros. Las amenazas como las de ayer a la integridad y soberanía costarricenses, que no solo abiertamente violentan el Tratado de Límites Cañas-Jerez 1858, sino también elementales principios del derecho internacional como el respeto de la integridad territorial y la estabilidad de fronteras, hieren profundamente los históricos lazos que comparten nuestras dos naciones y agravan también profundamente las disputas pendientes entre ellas”.

Estas acciones de Costa Rica se dan a raíz de declaraciones dadas el día anterior por el Presidente Daniel Ortega de Nicaragua en relación a un reclamo sobre la provincia costarricense de Guanacaste. El 6 de abril del 2011 manifestaciones similares del Presidente de Nicaragua fueron recogidas por la prensa e incluso la Presidenta de Costa Rica hizo referencia a estas en la contestación a un recurso de amparo ante la Sala Constitucional de Costa Rica contra la construcción de la denominada “trocha fronteriza” en diciembre del 2011 (ver pp.8-9 de documento adjunto). No se tiene no obstante registro de reacciones oficiales por parte de las autoridades de Costa Rica hechas en abril o mayo del 2011 a estas declaraciones del Presidente Daniel Ortega en relación a Guanacaste.

El primer embajador de Costa Rica de la administración Chinchilla en Nicaragua (2010-2014)

Cabe señalar que el embajador de Costa Rica en Nicaragua Javier Sancho fue designado en el 2012 y que presentó sus credenciales en Managua en el 2013: se trata del primer embajador de Costa Rica en Nicaragua desde que asumió formalmente la administración la Presidente Laura Chinchilla. Desde el mes de mayo del 2010 (que antecede de varios meses el de octubre del 2010 en el que se originó una crisis diplomática entre ambos Estados debido al dragado del Rio San Juan y a la ocupación ilegal del territorio de Costa Rica por parte de Nicaragua), Costa Rica no contaba con embajador en Managua. A finales del mes de mayo del 2010 la administración Chinchilla había anunciado el nombramiento como embajador en Managua de Melvin Sáenz Biolley; el 2 de junio del 2011, se anunció el nombramiento de Adrianana Mimi Prado como embajadora en Managua. Ambos nombramientos no se concretaron nunca.

Como bien se sabe, la designación de un embajador es un acto discrecional que requiere no obstante del “placet” o “agrément” previo por parte del Estado receptor. Ello significa que antes de anunciar públicamente la designación de un embajador como representante del Estado A en el Estado B, debe haber consultas informales entre las autoridades diplomáticas de ambos Estados (conversaciones, notas verbales u otro mecanismo) de manera a no tensar inútilmente las relaciones entre ambos en caso de desacuerdo. Para algunos autores, estas conversaciones deberían apegarse al principio de confidencialidad: “La consulta a que antes se alude tiene carácter confidencial y, después de un tiempo razonable, merece una respuesta de parte del Estado receptor; haciendo notar que, en caso de una negativa, éste no está obligado a explicar los motivos para no otorgar su beneplácito al representante propuesto“.

La Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de abril de 1961 (ver texto) no menciona referencia alguna a la confidencialidad de estas consultas, pero es muy clara en su Artículo 4 en relación a la obtención previa del “placet” o “agrément” o “beneplácito” al precisar que:

1. “El Estado acreditante deberá asegurarse de que la persona que se proponga acreditar como jefe de la misión ante el Estado receptor ha obtenido el asentimiento de ese Estado
2. El Estado receptor no esta obligado a expresar al Estado acreditante los motivos de su negativa a otorgar el asentimiento”

Notemos que en octubre del 2010, a raíz de la crisis acaecida en Isla Portillos (ocupación ilegal del territorio por parte de efectivos militares de Nicaragua), Costa Rica y Nicaragua no procedieron a la ruptura de sus relaciones diplomáticas ni tampoco comerciales (Nota 1). El nombramiento del señor Javier Sancho Bonilla como embajador de Costa Rica en Nicaragua se dio por parte de las autoridades de Costa Rica en junio del 2012. El embajador Sancho presentó sus cartas credenciales en Managua en febrero del 2013 y a partir de este momento entró oficialmente en funciones.

La técnica de la llamada a consulta

La llamada a consulta de un embajador a la cual procedió la semana pasada Costa Rica es parte de los distintos mecanismos que tienen a su disposición los Estados para dejar ver su profundo malestar a otro Estado: recientemente, por ejemplo, los Estados del Mercosur acordaron llamar a consulta sus Embajadores acreditados en Europa a raíz del vuelo del Presidente Evo Morales entre Moscú y La Paz realizado en condiciones inauditas para un Jefe de Estado.

La llamada a consulta de un embajador siempre debiera de analizarse como una señal de malestar o como un primer gesto político anunciando otras acciones posteriores si no se rectifica la situación que originó el malestar del Estado afectado. La práctica internacional abunda de situaciones tan disímiles como el caso reciente del llamado a consulta del embajador de Venezuela en Madrid tras declaraciones del jefe de la diplomacia española sobre los resultados electorales en Venezuela (y que no dio lugar a mayores comentarios de España según nota de abril del 2013); o el caso del embajador de Turquía en París llamado a consulta a Ankara después de la aprobación en Francia de un proyecto de ley penalizando la negación del genocidio contra los armenios que tuvo lugar en los año 1920 (en octubre del 2007); o, más reciente, del llamado a consulta del embajador de Francia en Damasco (así como de varios embajadores de Europa) a raíz de la agravación del conflicto en Siria (en febrero del 2012). Más antigua, la llamada a consulta del embajador de Argentina en Paraguay a raíz de declaraciones del Ministro de Justicia paraguayo (en julio del 2003).

Recurrir a la llamada a consulta de su embajador siempre debiera considerarse como una primera señal, y como tal, no acompañarse de otras acciones de manera a dar lugar a un espacio de tiempo para la rectificación o aclaración por parte del otro Estado. En algunos casos, el simple transcurrir del tiempo (unos meses) permite “superar el incidente”, tal como ocurrió en el caso del embajador de Venezuela en Madrid precitado.

La expresión de pesar o disculpas oficiales

A veces, cuando se trata de situaciones en las que un Estado se siente ofendido por declaraciones o actuaciones de otro Estado, la presentación de disculpas o alguna expresión de pesar oficial por parte de las autoridades del Estado incriminado suele darse. No obstante, estas disculpas deben ser formuladas de tal manera que resulten aceptables para el Estado afectado: las disculpas presentadas por Colombia a Ecuador después de una incursión de un comando militar colombiano en territorio ecuatoriano difícilmente podían ser aceptadas por Ecuador al indicar que: “El Gobierno de la República de Colombia desea presentar al Ilustrado Gobierno de la República del Ecuador sus excusas por la acción que se vio obligado a adelantar en la zona de frontera, consistente en el ingreso de helicópteros colombianos con personal de las Fuerzas Armadas a territorio ecuatoriano” (ver nota de prensa).

Pero en otros casos, las disculpas oficiales son formuladas de tal manera que logran superar el clima suscitado por una situación anómala: por ejemplo, recientemente España se disculpó oficialmente con Bolivia en relación a las actuaciones del embajador de España en Viena y al vuelo del Presidente Evo Morales entre Moscú y La Paz. El Embajador de España en La Paz envío el pasado 16 de julio una nota explicando: “Lamentamos ese hecho, presentamos nuestras excusas por ese proceder, que no fue adecuado y que al presidente le molestó y le puso en una situación difícil e impropia de un jefe de Estado” (Nota 2).

En un ámbito muy distinto, pero que generó de igual manera una situación sumamente incómoda para ambos Estados, Costa Rica presentó sus disculpas a las autoridades de Panamá después de declaraciones dadas por el embajador de Costa Rica en Panamá, Melvin Sáenz Biolley, al notificarles oficialmente que: “El Gobierno de Costa Rica desea hacer llegar sus más sentidas disculpas por las expresiones emitidas por don Melvin y las molestias que estas causaron al ilustrado Gobierno de Panamá” (Nota 3).

Medidas posteriores a un llamado a consulta

Existen otras acciones posteriores a la llamada a consulta de embajador tales como la protesta formal, el retiro del mismo embajador, o la expulsión del embajador del Estado incriminado, el cese provisional o la misma ruptura de relaciones diplomáticas: se trata de medidas que admite la práctica internacional y que forman parte del abanico a disposición de los Estados para manifestar de manera gradual y progresiva su malestar o su incomodidad por declaraciones, acciones u omisiones consideradas ofensivas. Si la situación lo amerita, la ruptura de las relaciones diplomáticas puede incluso decidirse sin mayores preámbulos, como ocurrió por ejemplo en marzo del 2008 entre Ecuador y Colombia después de la incursión de Colombia en territorio ecuatoriano antes mencionada. La ruptura de relaciones diplomáticas puede extenderse por más de 50 años, como en el caso de Bolivia y Chile desde 1962 (Nota 4), o bien por algunos años, como ocurrió entre Ecuador y Colombia (Nota 5)  o bien por unos cuantos días, como ocurrió entre Nicaragua y Colombia a inicios de marzo del 2008 (Nota 6).

Conclusión

La reacción de las autoridades de Costa Rica  a las declaraciones del Presidente Ortega en relación a Guanacaste merece ser cuidadosamente valorada. Lo que podríamos denominar el “código gestual” de los Estados cuenta con muchos años de una larga práctica, diversa y variada. Los mensajes y las señales que se envían los Estados no siempre suelen ser entendidos a cabalidad por la opinión pública.  No obstante la práctica diplomática internacional apunta a que la mejor manera de transmitir un sentimiento de profundo malestar es mediante una simple llamada a consulta de su embajador. La misma suele abrir un espacio de tiempo para dar lugar a algún tipo de aclaración, rectificación, expresión de pesar o incluso de disculpas por parte del Estado incriminado.

Al combinar este llamado a consulta con otro tipo de medidas como las anunciadas por la Presidente de Costa Rica la noche del 14 de agosto pasado, es muy probable que se restrinja seriamente la posibilidad de dicha rectificación. La percepción desde afuera por parte de terceros tampoco debe ser subvalorada ya que puede generar una lectura errada de la situación por parte de la comunidad internacional. Por ejemplo, la semana pasada, un medio de prensa como El Pais (España) no dudo en calificar este incidente diplomático como un “nuevo conflicto territorial” entre Costa Rica y Nicaragua (Nota 7), lo cual es a todas luces una valoración aventurada.

Las declaraciones dadas por el Presidente de Nicaragua Daniel Ortega en relación a Guanacaste en Costa Rica no cuentan con ninguna validez desde el punto de vista jurídico como tampoco histórico: basta revisar los mapas oficiales de Nicaragua y de Costa Rica desde hace más de 100 años para entender que no hay reclamo posible sobre esta importante y extensa provincia costarricense. Lamentablemente, en derecho internacional público, ninguna norma obliga expresamente a un Jefe de Estado en ejercicio a abstenerse de dar declaraciones que carezcan de fundamento alguno.

Nicolás Boeglin es profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)

Notas

Nota 1: Según nuestros registros, la última vez que Costa Rica y Nicaragua rompieron relaciones diplomáticas fue el 23 de noviembre de 1978 debido a un incidente fronterizo que causó la muerte de dos policías costarricenses.

Nota  2: Son las palabras contenidas en una misiva oficial entregada por el embajador de España en La Paz (ver nota de prensa publicada en España).

Nota 3: Véase nota de La Nación (Costa Rica) en relación a las disculpas dadas por Costa Rica después de las declaraciones del embajador de Costa Rica Melvin Sáenz Biolley que causaron molestia en Panamá y su traslado a otra sede diplomática de Costa Rica en el exterior.

Nota 4: A raíz del desvío del río Lauca por parte de Chile, Bolivia suspendió las relaciones diplomáticas con Chile desde 1962. Chile en junio pasado ofreció a Bolivia reanudar las relaciones diplomáticas (ver nota de prensa).

Nota 5: Ecuador y Colombia procedieron a reabrir relaciones diplomáticas plenas el 27 de noviembre del 2010 (ver nota de prensa). Sus relaciones habían sido suspendidas en marzo del 2008 debido a una incursión militar de Colombia en territorio ecuatoriano.

Nota 6: En señal de solidaridad con Ecuador, Nicaragua anunció la suspensión de las relaciones diplomáticas con  Colombia el 6 de marzo del 2008 (ver nota de prensa), para reabrirlas el 12 de  marzo del 2008 (ver nota de prensa).

Nota 7: La reacción oficial de Costa Rica a las declaraciones del Presidente de Nicaragua sobre Guanacaste han dado lugar a varias notas de prensa a nivel internacional, varias de ellas infiriendo (erróneamente) que se trata de un nuevo conflicto territorial: ver por ejemplo: El Pais (España): Costa Rica y Nicaragua protagonizan un nuevo conflicto territorial.